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01/06/2010 às 1:34h

Justiça fiscal, contra a pobreza e a desigualdade

O crescimento econômico no governo Lula tem sido acompanhado de ganhos substanciais no campo social, e os resultados podem ser avaliados em termos de redução da pobreza e da desigualdade de renda. Isso se deve à expansão do emprego formal, à queda do desemprego, ao aumento dos rendimentos do trabalho, à queda na desigualdade do rendimento no trabalho, ao reajuste do salário mínimo acima da inflação, ao Bolsa-Família e a outros programas.

Mas, no que diz respeito à remoção dos mecanismos de reprodução da pobreza e da desigualdade de renda, há muito ainda por fazer — e é no potencial contido na justiça tributária, ainda não mobilizado, que se situam as expectativas mais promissoras. Sem promover a justiça tributária, o Brasil dificilmente conseguirá abandonar a posição desconfortável de campeão mundial da desigualdade social, superado apenas por Botswana e África do Sul. Cerca de 75% da riqueza do país estão concentrados nas mãos dos 10% mais ricos, segundo estudo do Ipea.

Em que pese esse truísmo, a justiça fiscal é o tema ausente do projeto de lei de reforma tributária em discussão no Congresso Nacional. As discussões têm se limitado quase que exclusivamente às questões de simplificação, de repartição federativa e de competitividade empresarial. Esses são, sem dúvida, temas relevantes, e devem ser contemplados nos debates da reforma. Mas uma reforma que estivesse orientada para a promoção da equidade e do bem-estar social deveria avançar para além desses tópicos e incluir a questão da justiça tributária.

Descarta-se, aqui, toda sugestão de relação causal entre justiça tributária e elevação da carga fiscal, hipótese rejeitada pela maioria dos brasileiros, e com razão. A carga tributária está 15 pontos percentuais acima da média internacional para países com renda per capita similar à brasileira. Ou seja, enquanto no Brasil a carga de impostos corresponde a 36% do PIB, em média, países com renda per capita como a brasileira têm uma carga tributária correspondente e 20% do PIB. Ao discutir aqui a justiça fiscal, nosso propósito não é advogar uma nova rodada de aumento dos impostos. Ao contrário.

Como observa Márcio Pochmann, presidente do Ipea, “no desenvolvimento das nações, a tributação exerce um papel importante no enfrentamento das desigualdades. Quanto mais justo o sistema tributário, menor tende a ser o grau de concentração de riqueza e renda nacional”. No caso do Brasil, no entanto, não se registram iniciativas que apontem para o sistema tributário como instrumento adequado para a eliminação dos mecanismos de reprodução da pobreza e das desigualdades. Ao invés disso, as políticas sociais e o sistema tributário têm operado em geral na direção oposta, ao propiciar o aumento das desigualdades e a reprodução da pobreza.
Como é sabido, o sistema tributário opera de maneira regressiva sobre a renda da população, ao incidir mais fortemente sobre as camadas de menor renda. Paga mais quem ganha menos. Tal situação é ainda realçada pelo fato de a regressividade ser mais acentuada nas áreas metropolitanas localizadas nas regiões mais pobres do país. Alguns exemplos no campo das políticas sociais:

— 39% dos gastos sociais do governo federal são destinados aos 20% mais ricos da população; ao se considerar que os 20% seguintes detêm 16,5% dos gastos com aposentadoria, em conjunto os 40% mais ricos recebem 50% dos gastos sociais do governo federal.

— O sistema de aposentadorias, em vez de reduzir, aumenta a desigualdade na distribuição da renda: 65% do pagamento de aposentadorias e pensões são apropriados pelos 20% mais ricos.

— No seguro-desemprego, somente 24,0% dos gastos vão para os 40% mais pobres, enquanto 50% são auferidos pelos 40% mais ricos.

— À medida que os níveis educacionais avançam, a porcentagem de acesso dos 40% mais pobres se reduz, enquanto a dos 40% mais ricos aumenta. Antes do Prouni

— programa do governo Lula que financia bolsas de estudo no ensino superior —, 93,2% dos estudantes universitários provinham de famílias que estão entre os 40% mais ricos. 

— Na contribuição previdenciária, os que ganham até o teto contribuem com uma alíquota de 8,9% sobre o seu rendimento. Acima do teto, essa média cai para 5,2%.
Ou seja, quem tem rendimentos de R$ 10 mil, paga 3,2%; e quem tem rendimentos de R$ 20 mil, paga 1,6%.

A despeito do maior empenho do governo na redução da pobreza e da desigualdade, a riqueza permanece pessimamente distribuída entre os brasileiros. A incorporação da temática da pobreza na agenda política nos últimos anos não abriu perspectivas amplas de alteração no perfil de sua distribuição, alteração indispensável para o desenvolvimento material e político da sociedade, o que leva a supor que existe, subjacente, algo mais profundo, a promover o apartheid social. Essa fratura sociopolítica, ao impedir o acesso da maioria à riqueza produzida, compromete a afirmação da cidadania e a governabilidade e retira a legitimidade ao exercício do  poder. 

Três grandes linhas de políticas sociais têm sido adotadas nos últimos anos: a concessão de benefício aos não contribuintes da previdência social, mas que são extremamente pobres, ou portadores de deficiência, ou que têm mais de 65 anos de idade (Lei Orgânica de Assistência Social); a concessão de reajustes do salário mínimo com elevação do seu valor real; e o conjunto de programas consolidados sob o nome de Bolsa-Família. Nada foi feito, no entanto, para incorporar ao arsenal distributivo a promoção da justiça fiscal — é na injustiça fiscal, seguramente, que residem os maiores obstáculos à redução das desigualdades.

A justiça tributária ainda não está sequer em debate, embora deva ser a questão central em qualquer proposta de reforma tributária, uma vez que sem ela não há como assegurar a equidade. O sistema tributário brasileiro é altamente regressivo. Quem ganha até dois salários mínimos recolhe, em impostos diretos e indiretos, 49% dos seus rendimentos, enquanto quem ganha acima de trinta paga apenas 26%. O décimo mais pobre sofre uma carga total equivalente a 32,8% da sua renda, enquanto o décimo mais rico, apenas 22,7. “Isso ocorre porque se tributa em excesso o consumo e o contrário para o patrimônio e a renda, diferentemente do que ocorre em outros países”, segundo observou o economista Amir Khair, ex-secretário de Finanças da Prefeitura de São Paulo e consultor, em seminário promovido recentemente pela Assembléia Legislativa de São Paulo, com o objetivo de debater a legislação tributária.

A distribuição desigual da carga deve-se principalmente ao peso desproporcional dos tributos indiretos, que incidem sobre a alimentação e o consumo, e que têm a propriedade de serem regressivos em relação à renda líquida. Para cada real de renda, as famílias mais pobres pagam quase 27 centavos em impostos indiretos, enquanto as famílias mais ricas pagam um pouco mais de sete centavos. Além disso, a percentagem da renda líquida destinada ao pagamento dos tributos indiretos reduz-se à medida que a renda familiar cresce em todos os estratos.

A má distribuição tributária e de renda restringe o potencial econômico e social do país. Ordená-lo na direção do desenvolvimento implica adotar uma política distributiva que leve a pagar proporcionalmente mais quem ganha mais. Promove-se a justiça tributária a redução da carga, da regressividade e com a eliminação de impostos na cesta básica.

Com a redução da carga tributária sobre o consumo, todos ganham; a população de média e baixa renda, pela melhoria no seu poder aquisitivo; as de renda mais elevada, pelo desenvolvimento econômico e social, quando são gerados ganhos econômicos e financeiros, novas oportunidades e expansão da oferta de empregos. Com o desenvolvimento econômico amplia-se a arrecadação pública, proporcionando mais recursos para investimentos em políticas sociais e em infra-estrutura; e estimulam-se os investimentos nas empresas como decorrência do maior poder aquisitivo da população e se eleva a competitividade, criando-se dessa forma um círculo virtuoso de crescimento com distribuição da renda.

A proposta de justiça tributária de Amir Kahir, debatida recentemente na Assembléia Legislativa de São Paulo, prevê:

— redução linear da carga tributária;
— progressividade geral (para todo tipo de imposto);
— regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas, associada à desoneração do INSS sobre as empresas;
— Desoneração da cesta básica, nela incluídos por minha sugestão os preços públicos (água, luz, etc.);
— transferência do ITR e do Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD) para os municípios;
— Elevação e progressividade da alíquota do Imposto sobre Herança; 
— Redução da alíquota do ISS dos atuais 5% para 2% ou 3%;
— Ampliação da progressividade do IR para mais faixas de renda;
— Adoção de alíquota padrão para o INSS, com a eliminação do teto atual;
— Alíquota padrão do IVA estadual, em torno de 15% a 20%.

Não há espaço aqui para comentar cada um dos itens da proposta de Kahir. Farei apenas algumas observações. Um aspecto geral importante da proposta é a substituição dos tributos indiretos que atingem o fluxo econômico por tributos que incidem sobre o estoque da riqueza. Dessa forma, a reforma, além de aliviar, favorece a expansão da produção e o emprego, gerando mais consumo e mais lucros e compensando a tributação sobre a riqueza.

A diminuição da regressividade dos impostos indiretos se faz pela redução do ICMS, PIS e COFINS, que representam em média 38% dos preços no consumo final. O ICMS responde por 70% desse peso. As propostas em discussão de reforma do sistema tributário no Congresso apenas trocam esses tributos por outro sobre o Valor Adicionado (IVA), mantendo a mesma regressividade.

O Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto na Constituição Federal de 1988, poderia ser cobrado de forma progressiva, com um nível mínimo de isenção, e alíquota reduzida sobre o valor do patrimônio declarado no imposto de renda do final do exercício de pessoas físicas e jurídicas, que exceder o valor da isenção. Segundo estudo do FMI, a riqueza mundial atingiu em agosto de 2007 US$ 190 trilhões e o PIB, US$ 48 trilhões, ou seja, a riqueza corresponde a quatro vezes o PIB. Como o Brasil apresenta uma das piores distribuições de renda do mundo, é provável que essa relação seja superior. Assim, uma alíquota média de 1% aplicada sobre o valor dos bens atualizados poderá permitir uma arrecadação superior a 4% do PIB. Esse nível corresponde a todo o INSS pago pelas empresas, podendo ser usada parte dele para a desoneração da folha de pagamento; e seu valor supera o conjunto de tributos indiretos: IPI, PIS, ISS, CIDE e Imposto de Importação e equivale à COFINS.
Quanto à progressividade para qualquer tributo, a proposta encontra amparo na Constituição Federal, que no § 1º do artigo 145 estabelece que “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.

Atualmente, a herança é tributada com alíquota de 4%. Esse nível é baixo na comparação internacional. Assim, conjugando progressividade com elevação de alíquota, será possível ampliar sua arrecadação, o que contribuiria para reduzir a regressividade.

Ampliar as faixas do IR: O Imposto de Renda retido na fonte da Pessoa Física (IRPF) tinha 13 faixas de 1983 a 1985 com alíquotas que variavam de 0% a 60%, com intervalo de 5%. A partir de 1998, passaram a vigorar somente duas, 15% e 27,5%. Comparativamente ao padrão internacional, o Imposto sobre a Renda e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) atingiram seu nível máximo em 2007, com 7,6% do PIB, enquanto na média dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) atingiram 13,6% do PIB.

A média internacional é de cinco faixas, que aqui teriam como extremos 13% e 42%. Assim, se poderia propor uma isenção no pagamento do IR de R$ 2.000  (base abril de 2008), valor próximo ao salário mínimo do DIEESE, com as faixas variando de 10% a 42%, com intervalos de 8%. O valor das faixas deveria ser calibrado de forma a permitir uma arrecadação superior à atual de 3,6% do PIB, levando-se em conta o total arrecadado na fonte.

Eliminar o teto de contribuição do INSS com desoneração nas empresas, eliminando-se a forte regressividade atual em favor dos que ganham acima do teto de contribuição. A proposta é eliminar o teto como limite de contribuição, mas não de benefício, tornando o sistema mais solidário. Isso permitirá uma maior arrecadação que compensaria a desoneração das empresas. Apenas 5,8% dos trabalhadores ganham acima do teto, mas detêm 33,2% dos rendimentos. Caso passassem a contribuir com 11% dos vencimentos, seria possível desonerar em 2,3 pontos percentuais a alíquota recolhida das empresas. Essa desoneração contribuiria para reduzir a informalidade, gerando maior número de contribuintes de empresas e de assalariados.

Estabelecer a alíquota padrão do IVA Estadual em 15% e a máxima em 20%. O ICMS é o maior responsável pela regressividade. É o tributo de maior arrecadação no país, tendo atingido 7,3% do PIB em 2007, metade da carga tributária que incide sobre o consumo. Os Estados não perderão recursos, pois a reforma tributária: a) estabelece o fim da guerra fiscal; b) cria o Fundo de Equalização de Receitas (FER); c) torna obrigatória a modernização fiscal para terem direito aos recursos do FER; d) prevê a possibilidade de alterar algumas alíquotas do IVA estadual nas Assembléias Legislativas; e) reduz a sonegação e informalidade pelas menores alíquotas e; f) estimula o crescimento econômico.

Nenhum país desenvolvido ascendeu a essa condição sem ter promovido a justiça fiscal. Entre nós, é de prever que a justiça social, que o governo Lula associa ao desenvolvimento, somente se tornará realidade se a reforma tributária vier a incorporar mudanças na atual estrutura tributária, responsável pela recorrência da pobreza e da desigualdade de renda.

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